"Флора" и "фауна" гражданского общества

Некая гражданская организация хочет получать на свою деятельность гранты из-за рубежа от некоего благотворительного Фонда или Совета. Но власти государства, в котором оперирует эта гражданская организация, рассматривают такую поддержку, как "нарушающую интересы государственной безопасности". Как тут быть?

Некая гражданская организация хочет получать на свою деятельность гранты из-за рубежа от некоего благотворительного Фонда или Совета. Но власти государства, в котором оперирует эта гражданская организация, рассматривают такую поддержку, как "нарушающую интересы государственной безопасности". Как тут быть?

Ответ, кажется, напрашивается сам собой: существуют законы, которыми следует руководствоваться в данном случае. Иными словами, законы должны выступать в качестве своего рода регулятора возникшей напряженности. Но всегда ли такой, на первый взгляд, не вызывающий сомнения подход, полезен? И вообще, что собой представляет такое социальное действие, как "регулирование" особенно в применении его к отношениям в гражданском обществе?

Эти и другие вопросы затронула в докладе "Регулирование в гражданском обществе: цели, способы, оценка результатов. Российский и международный опыт" заведующая кафедрой публичной политики Школы, профессор ГУ-ВШЭ Нина Беляева. Она выступила 5 февраля 2008 года на традиционном семинаре Лаборатории исследования гражданского общества Центра фундаментальных исследований Вышки. Семинар, работающий вот уже второй год, вел его руководитель, первый проректор ГУ-ВШЭ, заведующий Лабораторией гражданского общества Лев Якобсон.

Проблемы становления и развития гражданского общества, причем, в любой стране и любой культуре, серьезно обостряются, подчеркнула Н. Беляева, именно при упрощенном, почти механистическом понимании "регулирования" (особенно правового регулирования) как внешнего воздействия "импульс-результат", без достаточного учета того, что гражданское общество имеет собственную логику развития и такого рода "регулирование" может привести совсем к другим результатам, чем планируют "регулировщики"…

В начале своего выступления Нина Беляева уточнила, на каких материалах, с использованием какого опыта подготовлен ее доклад. Лаборатория исследования гражданского общества ГУ-ВШЭ, напомнила в этой связи оратор, действует уже второй год, и за это время обсуждено очень много проблем, связанных с формированием гражданского общества, в том числе, вопросы правового регулирования отношений между гражданским обществом и государством, отношений внутри самого гражданского общества, способов регулирования этих отношений. Сотрудники лаборатории участвовали в подготовке целого ряда законов о гражданском обществе, некоммерческих организациях, и этот опыт постоянно обновлялся, в том числе, и с учетом импульсов, исходящих от самого гражданского общества "с точки зрения гражданской правотворческой инициативы".

В последнее время все чаще проводятся встречи-диалоги между лидерами гражданских организаций с участием видных юристов, накоплен очень значительный материал, в котором эти лидеры оценивают ситуацию с регулированием ГО, "видят ее достоинства и недостатки". В лаборатории подготовлен большой доклад, в котором подробно описана история регулирования гражданского общества в России с начального периода советских времен до настоящего времени.

В последние 2,5 года российские эксперты все более активно участвуют в работе европейских структур, поскольку российское гражданское общество во все большей степени становится частью мирового гражданского общества. Так, например, 10 октября 2007 года Комитет министров Совета Европы принял рекомендации по регулированию правового статуса общественных объединений стран Совета Европы. У России была по этому поводу особая позиция, тем не менее документ принят и он действует.

Регулирование гражданского общества — это, по словам Н. Беляевой, и регулирование прав человека, соблюдение права на свободу слова, собраний, свободу самовыражения, права на участие в управлении местным сообществом. То есть, это все те нормы, которые ложатся в базу регулирования гражданского общества. При этом было проанализировано российское законодательство, и применение этих норм и законов, а так же международные стандарты по свободе проведения мирных собраний и рекомендации Комитета министров Совета Европы по созданию и регулированию деятельности общественных объединений. "Именно размышление над этими проблемами привело меня к необходимости поставить вопрос в теоретическом плане и, с учетом серьезных расхождений между российской практикой и международными стандартами, поговорить серьезно на тему о том, кто является субъектом регулирования, о механизмах саморегулирования", — подчеркнула Н.Беляева, еще раз выступившая против упрощенного понимания "регулирования", когда речь идет о "таком сложном субъекте, как гражданское общество".

Практически каждое серьезное современное исследование проблем становления и развития гражданского общества не обходится без анализа нормативно-правовой среды, которая создает необходимые условия для развития гражданского общества (или же препятствует такому развитию). Это, отмечено в докладе Н. Беляевой, вполне естественно: как невозможно изучать флору и фауну разных стран без учета климатических условий (температуры, влажности, состава почвы, количества осадков в разные сезоны), так и социальные структуры и устойчивые формы поведения людей невозможно понять и объяснить без анализа экономических, политических и правовых условий, в которых они существуют.

При этом до недавнего времени, способы нормативного регулирования гражданского общества зачастую ограничивались простым анализом норм соответствующих национальных законов, прямо посвященных созданию, регистрации и деятельности негосударственных объединений граждан. Но уже с конца 1980-х и начала 1990-х годов, когда во многих странах обострились отношения между государственно-властными элитами и активными слоями общества, исследователи заговорили о необходимости "нового социального контракта" между властью и обществом и новых подходах к оценке того "климата" или "среды", в которой существуют и действуют гражданские инициативы.

А уже с начала 1990-х годов наиболее продвинутые международные исследовательские организации вместо "сравнения текстов законов" (которые нельзя применить из-за неработающей судебной системы) стали комплексно анализировать всю правовую регулятивную среду, и появился термин "enabling legal environment" или "правовая среда, создающая возможности". В российской официальной правовой практике, когда речь заходит "о необходимости использования международного опыта", пока по-прежнему используется лишь текстовое сравнение норм законов, и это дезориентирует правоприменителей, тормозит развитие правовой системы.

Касаясь целей регулирования, Н. Беляевой отметила, что само "регулирование" нельзя рассматривать, просто как "наведение порядка" или "приведение к общему знаменателю" и тем более — как нечто "абстрактно полезное" в равной мере для всех членов общества. Ведь регулирование само по себе является субъективной категорией, его осуществляет властный субъект, обладающий рычагами управления и установления общеобязательных правил поведения, причем — в случае правового регулирования — обеспеченного государственным принуждением. Сильно упрощая, как отмечено в докладе, всегда можно понять, является ли целью регулирования предоставление более широких возможностей для гражданских организаций, или же, напротив, ограничение таких возможностей, например, путем усиления контроля. Такими целями может выступать не только усиление государственного контроля за содержанием деятельности общественных объединений, но и чисто экономический интерес повышения госдоходов от налогообложения деятельности таких организаций или создание преимущественных условий развития одним видам организаций в сравнении с другими их видами.

Важно иметь в виду, что реальные цели такого урегулирования не всегда совпадают с целями, которые декларируются при принятии нового закона или новой долгосрочной программы или новой стратегии развития. Ведь любой закон, напомнила Н. Беляева, предваряется пояснительной запиской, в которой отмечается, что данный закон принимается для того, чтобы "общественным организациям было легче жить". В качестве примера докладчик привела законодательную инициативу, которая получила широкий резонанс в обществе, когда по инициативе Государственной Думы РФ была сделана попытка "ограничить право на проведение мирных собраний вблизи Госдумы". А в пояснительной записке было записано, что, мол, это "делается в целях регулирования, упорядочения", и, по словам Н. Беляевой, "чуть ли не во благо гражданского общества". Но ведь было же очевидно, что задача законодателей состояла в том, чтобы "отодвинуть их критикующих демонстрантов куда-нибудь подальше от самой Госдумы, от власти, чтобы никто эти собрания не видел и не слышал". Сейчас эта норма не включена в закон, "хотя весьма трудно добиться разрешения на проведение собрания, или пикетирования вблизи какого-то властного органа", а ведь в европейских стандартах прямо указано, что такие собрания должны проводиться так, чтобы о "них было видно и слышно тем лицам, в отношении которых и проводится такая акция".

А для каких целей проводится само регулирование? Н. Беляева напомнила о принятом Госдумой РФ в декабре 2006 года ФЗ "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций", который широко обсуждался в печати. Ведь в его отношении была высказана серьезная критика, поскольку, по словам Н. Беляевой, "роскошь выступать в роли благотворителя, согласно нынешним формулировкам закона, могут сейчас себе позволить очень состоятельные доноры, а сами средства могут быть направлены только в весьма крупные и устойчивые организации". Иными словами, "возможность формирования целевого капитала не затронет 95 процентов гражданских союзов". Однако если ставится задача поддержки "именно граждан и гражданских инициатив, и реализации гражданских возможностей", то такая цель с помощью действующего закона, по мнению Н. Беляевой, остается не реализованной. Поэтому при формулировке целей надо очень внимательно следить, что стоит за этими целями, и "какая реальная цель — декларированная или подлинная — была у законодателей".

Далее Н. Беляева дала характеристику способов "внешнего" регулирования через "прямое внешнее воздействие", к числу которых относится, в частности, распределение экономических ресурсов, повышение или снижение политических рисков для конкретных субъектов социального действия, а также охарактеризовала способы регулирования через "косвенное воздействие" и создание "внутренней мотивации" путем формирования правовой среды, соответствующей целям регулирования, создания экономических условий, способствующих реализации целей регулирования, политической мобилизации общества за или против определенных политических идей. Способы регулирования методами права Н. Беляева разделила на "прямые" и "косвенные".

При этом отметила Н. Беляева, гражданское общество развивается по своим собственным законам и в соответствии со свойственными ему традициями, а регулирование носит "косвенный характер" через создание условий, мотивирующих граждан поступать определенным образом.

Что касается саморегулирования в гражданском обществе, то этот механизм включает выработку договорных норм, создание инициативных институтов по применению этих норм, формирование на этой основе общих ценностей, общей этики социального поведения. Этот вид регулирования, подчеркнула оратор, возникает на этапе достаточной "зрелости" не только самих гражданских структур, способных договариваться и соблюдать договоренности, но зрелости и самой политической и правовой системы, не перегруженной регламентацией "всего и вся", оставляющей достаточно простора для процесса саморегулирования, то есть, позволяющей этой самоорганизации осуществиться.

"Мой тезис, — сказала Н. Беляева, — направлен на то, чтобы институты, структуры и персоналии, отвечающие за вопросы регулирования в гражданском обществе, в обязательном порядке предварительно и последовательно строили связи с теми точками саморегуляции, которые позволяли бы синхронизировать эти процессы с тем, чтобы не возникло ситуации, когда ужесточение условий существования в формальном правовом пространстве (например, сейчас очень многие организации не прошли перерегистрацию, не сдали вовремя отчеты о своей деятельности, не подтвердив тем самым статус юридического лица) вело бы к прекращению их деятельности". Сейчас, заметила в этой связи Н. Беляева, в странах традиционной демократии, таких, как Франция и Германия, "формы существования гражданского общества переходят в формат инициативных групп, предпочитающих не регистрироваться, избегать всех жестких требований, которые связаны с наложением обязанностей при государственной регистрации. И эти группы, имеющие собственные уставы, действуют не менее эффективно и не менее ответственно, четко руководствуясь внутренними нормами саморегуляции". Кстати, в области защиты жилищных прав, прав пенсионеров и детей "основным субъектом действия являются именно инициативные группы, которые совершенно сознательно отказываются от государственной регистрации".

Достаточно сложен вопрос оценивания результативности регулирования не только потому, что здесь интересы государства часто и очевидно расходятся с интересами гражданского общества, но и потому, что сам процесс правового регулирования в современном государстве разделен на несколько этапов и осуществляется разными органами и ведомствами, интересы которых тоже совпадают не всегда. При оценке эффективности правового регулирования необходимо различать критерии оценки при разных масштабах задач, решаемых с помощью нормативных актов.

По завершении доклада свою точку зрения по существу изложенных выводов высказали многие видные ученые, в том числе, Иосиф Дискин, Александр Стерлигов, другие участники форума. Нина Беляева ответила на многочисленные вопросы, которые стали свидетельством важности и своевременности поднятых в докладе проблем.

 

Николай Вуколов