Социальные права прирастают обязанностями

Социальные ожидания в России во многом по-прежнему связаны с упованием общества на помощь государства незащищенным слоям населения. Между тем в условиях продолжающейся трансформации страны все более актуальной становится возможность передачи этих государственных обязанностей социально ориентированным НКО. 29 апреля в Центре исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ прошел научный семинар «Социальные права, управление и государство в постсоветском контексте».

Результаты своего исследования в сфере социальных прав, социальных услуг и управления социальным обеспечением в условиях трансформации социального развития общества в постсоциалистической России представила доктор Элеанор Байндмэн, исследователь Школы международных отношений и политики Лондонского университета королевы Марии (Великобритания). «Участники и гости семинара собрались, чтобы вместе с докладчиком проанализировать представления о том, что государство может и должно предоставлять гражданам в сфере социальной поддержки, — отметила директор Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ Ирина Мерсиянова. — Научные интересы Элеанор Байндмэн включают механизмы «нового государственного управления», власти и передачи (аутсорсинга) обязанностей по обеспечению социальных услуг негосударственным организациям, как например, социально ориентированным НКО. Так что ее выступление было отличной возможностью продолжить научную дискуссию о роли НКО в решении социальных вопросов».

Современные взгляды общества на крупные социальные реформы, через которые Россия прошла в постсоветский период, Элеанор Байндмэн сопоставляет с долгой и противоречивой историей защиты социальных прав человека в России. В основе доклада — ряд интервью, проведенных в различных регионах России в 2011, 2014 и 2015 годы. Данные этих и будущих интервью, а также анализ программных документов по социальной политике, предоставят необходимую информацию для аналитического проекта доктора Байндмэн, где исследуемые проблемы предполагается изучить более подробно, в том числе и в сравнительной перспективе с аналогичными процессами, происходящими на Украине.

Наследие советской России

Исследовательский проект доктора Байндмэн посвящен трем крупным направлениям, одно из которых связано с изучением вопросов прав человека в России. В частности, Элеанор Байндмэн отметила, что советская конституция 1977 года провозглашала, что «советские граждане имеют право на труд, отдых и досуг, на охрану здоровья, на материальное обеспечение в старости, а также в случае болезни или инвалидности, на жилье и образование». Российская конституция 1993 года, продолжая традиции советского времени, объявила Россию социальным государством. Она отстаивает приверженность демократическим ценностям, включая уважение прав и свобод человека, и возлагает на государство обязанность по охране труда и здоровья населения; гарантирует минимальную заработную плату и предусматривает государственную поддержку семей, инвалидов и пожилых людей и прочее. Однако в постсоветской России 1990-х траты на социальное обеспечение сокращаются, и, по мнению Элеанор Байндмэн, был налицо разрыв между официальной государственной риторикой и реальностью.

По данным социологического опроса населения 2013 года видно, что вопрос социальной справедливости и сегодня находится в центре внимания российского общества. В частности, 39% считают, что президент РФ должен сосредоточиться на социальной справедливости и улучшении качества жизни простых людей; 9% выступают за усиление демократии и защиту личных прав и свобод; 69% считают одним из важнейших право на жизнь, а 65% опрошенных отдают предпочтение традиционным правам социального государства и считают наиболее важным право на бесплатное образование, здравоохранение, пенсии и подобное. Право на свободу слова считают наиболее важным лишь 39% респондентов.

Уже ясно, что в современном российском обществе появился новый «моральный код», касающийся не только социальных прав, но и социальных обязанностей гражданина

Согласно результатам исследования, почти все российские респонденты выражают мнение, которое трудно оспорить, что экономическая поддержка гораздо важнее для людей, чем вопрос гражданских прав. В качестве иллюстрации приводится, в частности, такое мнение одного из респондентов — представителя правозащитной организации из Санкт-Петербурга: «Социальные права, конечно, важнее для народа. Прежде чем говорить о гражданских правах, нужно накормить людей… гражданские права появляются только в обществе, где уже реализованы социальные права». О том, что социальные права имеют первостепенное значение в списке социальных ожиданий российского общества, свидетельствует и большинство поступающих омбудсменам жалоб, которые прежде всего связаны с условиями жизни, жилищными условиями, вопросами здравоохранения и образования. «Помощь в проблемах, касающихся социальных прав, более актуальна для людей. Если взять нынешние ценности, которые существуют в России, они сводятся к пониманию того, где человек живет и в каких условиях», — отметил в своем интервью региональный омбудсмен по правам человека.

Доктор Байндмэн считает, что советская модель обеспечения социальных прав, предусматривающая универсальные пособия, а также наличие социальных преимуществ у отдельных социальных групп граждан, таких как инвалиды или пенсионеры, играет определенную роль и в современной России. При наличии довольно высоких ожиданий качество социально значимых общественных услуг при такой объемной системе соцзащиты оставалось довольно низким, что неизбежно вело к растущему разочарованию населения.

Системные изменения

Как оценивают трансформацию системы социальной защиты в России западные исследователи? Элеанор Байндмэн привела в пример теорию известного американского политолога Линды Кук, которая выделяет для постсоциалистической России три фазы реформы системы социальной защиты с 1991 года, которые характеризуются разной степенью либерализации социальной политики. По мнению Кук, российское социальное государство сочетает в себе как традиции, так и модернизацию. Регионам в ходе реформы делегируются обязанности по социальному обеспечению, при одновременной ликвидации субсидий и льгот, а также происходит внедрение рыночных механизмов в системы здравоохранения и образования. Одним из факторов российской системы социального благосостояния политолог называет доминирующее влияние политических и финансовых элит на реформирование этой системы.

С 2004 года в России начинаются процессы, которые можно назвать «возвращением государства», отметила Байндмэн, приведя в пример цитату президента РФ Владимира Путина: «Что касается того, какие права люди считают приоритетными, то это право на трудоустройство (а с ним — право на доход), право на бесплатное здравоохранение и образование для детей — они лидируют с большим отрывом. Восстановление и гарантия этих прав — вот главная цель российского государства». Делегирование функций социально ориентированным НКО, как новым акторам социально-политической системы общества, ведет к централизации социальной государственной политики в сфере поддержки социально ориентированных НКО и вступает в противоречия с либеральной политикой децентрализации.

Однако внимание иностранных исследователей привлекает прежде всего «уличный» уровень бюрократической системы управления — рядовые сотрудники в области социальных услуг, органов охраны правопорядка, работники образования и здравоохранения, которые, по выражению М. Липски, «имеют широкую возможность действовать по личному усмотрению в сфере распределения благ и исполнения государственных санкций». Политика государства зачастую зависит от решения «уличных бюрократов», применять или не применять правила в каждом конкретном случае, также происходит и смягчение неудовлетворительной политики государства путем действия по собственному усмотрению.

Разгосударствление социальной политики связано прежде всего с перенесением зоны ответственности на гражданина

Элеанор Байндмэн хотела бы проследить в ходе дальнейшего исследования, как меняется дискурс прав на социальную защиту и предоставление льгот. «Уже ясно, что в современном российском обществе появился новый «моральный код», касающийся не только социальных прав, но и социальных обязанностей гражданина», — отметила она. С этой точки зрения интересно высказывание сотрудника НКО по работе с инвалидами из Москвы, которое характеризует меняющийся взгляд в российском обществе на дискурс прав на социальную защиту и льготы: «Если бы пособия по инвалидности были меньше, это бы побудило людей работать. Иногда инвалиды не готовы стараться или что-то делать, некоторых из них устраивает не работать, вставать, когда хочется и делать что хочется. Это, возможно, не касается всех их, но это поощряет некоторых продолжать такой пассивный образ жизни». Причем этого респондента трудно обвинить в беспочвенных обвинениях: будучи сам инвалидом, он знаком с их проблемами не понаслышке.

Аутсорсинг социальных услуг

Одним из направлений трехлетнего проекта, над которым несколько месяцев назад начала работу Элеанор Байндмэн, является рассмотрение перехода в социальном государстве от «правления» к «управлению». Поворот к неоконсервативной политике в 1980-е годы в странах Запада сопровождался резкой критикой идеи «государств благосостояния» или социальных государств, система управления которыми сложилась в нелегкое послевоенное время XX века. Рыночные механизмы, эффективные правительства и партнерские отношения бросили вызов традиционной системе бюрократов и профессионалов в сфере социальной защиты.

Одним из механизмов нового государственного управления в сфере социальной политики является аутсорсинг социальных услуг негосударственным организациям, пилотные проекты которого осуществляются в постсоциалистической России уже с начала 2000-х. Государство заинтересовано в проведении такой политики, о чем однозначно заявил российский президент: «Мы продолжим поддерживать социально ориентированные НКО. Эти организации, как правило, объединяют людей с чувством гражданского долга, которые понимают, что значат благотворительность, забота и доброта. Мы должны использовать их идеи и опыт при внедрении социальных инициатив» (В. Путин, декабрь 2014).

Элеанор Байндмэн ставит перед собой задачи определить, каковы последствия аутсорсинга социальных услуг для пользователей услуг и для НКО, и не происходит ли при этом потери функции социальной защиты государства? Будут ли «уличные бюрократы» рады помочь внедрению этой политики или будут ей препятствовать? И, наконец, исследователь надеется найти ответ на вопрос, возникающий в рамках системы нового государственного управления: меняется ли в самом деле роль государства?

Элеанор Байндмэн пояснила выбор стран — участниц исследования тем, что давно интересуется политикой, проводимой странами постсоветского пространства, поэтому, с ее точки зрения, пример начинающегося разгосударствления социальной политики на Украине мало изучен и также представляет интерес.

Отвечая на вопрос доцента кафедры истории и философии науки Института философии РАН Валентины Веряскиной, в какой степени исследовательские интересы в данном проекте захватывают теоретические работы социально-философского уровня, доктор Байндмэн подчеркнула, что ее внимание привлекают разнообразные и активно развивающиеся современные теории управления, касающиеся и проведения политики социальных услуг.

Как показали вопросы из зала после лекции, российских исследователей и правозащитников интересуют и вопросы (отчасти риторические): возможно ли в принципе сочетать материальный и «душевный» интерес в сфере проведения социальной политики, не противоречит ли принципам социальной справедливости оказание услуг за деньги, а также вопрос того, насколько население готово нести личную ответственность и в каких-то случаях оплачивать услуги в социальной сфере. «Подобная дискуссия имела место и на Западе, скажем, при организации работы с фостеровскими семьями, — отметила Элеанор Байндмэн. — Разгосударствление социальной политики связано прежде всего с перенесением зоны ответственности на гражданина и появления новых игроков на социальном поле, и, конечно, я тщательно проанализирую этот аспект».

Владимир Римский, заведующий отделом социологии регионального фонда «ИНДЕМ», посоветовал западному исследователю привлечь к исследованию не только представителей «уличной бюрократии», чиновников, социальных работников и сотрудников НКО, которые находятся «в плену своих амбиций», но и простых граждан, потребителей услуг, мнение которых может значительно отличаться: «Необходимо учитывать масштаб социальной политики в нашей стране, а огромное количество и большой охват муниципальных социальных практик является одной из причин, по которой не полностью и нечетко будут работать макротенденции развития».

«Для меня вопрос понимания социальных прав на сегодняшний день закрыт, и в будущем я сосредоточусь на вопросах влияния так называемых «уличных бюрократов» и политике привлечения новых социальных акторов в сферу оказания социальных услуг», — подчеркнула Элеанор Байндмэн.