Политическая реформа: назад в будущее?

Какие изменения необходимы российскому законодательству в рамках политической реформы? Каким должен быть новый Избирательный кодекс? Нужно ли менять Конституцию? Эти и другие вопросы обсуждались 1 февраля на очередном заседании научного семинара под руководством Евгения Ясина.

Видеозапись

Выбор «политической» темы для дискуссии в рамках своего семинара «Экономическая политика в условиях переходного периода» научный руководитель ВШЭ объяснил так: «В стране сейчас возникла, я бы сказал, определенная неопределенность. Результаты выборов 4 декабря создали новую политическую ситуацию, когда правящая партия фактически проиграла выборы и должна была бы уступить свои позиции, если бы не были произведены, мягко говоря, фальсификации. С другой стороны, возникла новая оппозиция, и мы сейчас переживаем период противостояния. Если это противостояние будет продолжаться и принимать агрессивные формы, я боюсь, что это может плохо закончиться».

«В то же время, — продолжил Евгений Ясин, — есть определенные возможности для того, чтобы предложить некий план демократизации — нам этот вариант нужно «прощупать». Хочу напомнить, что выступая с посланием 22 декабря, президент Медведев заговорил о политической реформе. Я интерпретировал статьи его послания так: все антиреформы, проведенные в свое время по инициативе президента Путина, предлагается отменить. Может быть, это то, что нужно демократическим силам, чтобы предложить свои подходы к реформе, свои поправки в законодательство? Мне кажется, что докладчики сегодняшнего семинара — наиболее авторитетные люди, которые могут дать оценку предложениям Медведева и высказаться по другим схожим вопросам».

В качестве основных докладчиков на семинар были приглашены руководитель региональных программ Фонда развития информационной политики Александр Кынев и ведущий эксперт ассоциации «Голос», руководитель общественного проекта по разработке Избирательного кодекса РФ Аркадий Любарев.

Говоря о перспективах политической и избирательной реформы, Александр Кынев предложил «разделить вопросы на две части: что мы хотели бы получить в идеале и чего можно реально добиться в нынешней политической ситуации». Важнейшей из стратегических целей Александр Кынев считает принятие новой Конституции.

«Я убежден, что стране нужна новая Конституция, и это должна быть наша программа-максимум, — отметил эксперт. — Нельзя ограничиваться ретушированием совершенно негодного, ситуативного текста 1993 года, который под одобрение демократической общественности решал задачи поражения в правах парламента, чтобы тот не мешал президенту. Оттуда и «растут ноги» нынешнего авторитарного режима, который просто довел до логической полноты все «спящие» возможности, заложенные в Конституции 1993 года».

Результатом конституционной реформы, по мнению Александра Кынева, должно стать, в частности, сокращение срока президентства до 4-5 лет и установление более справедливой системы избирательных округов при выборах в Госдуму (сейчас при парламентских выборах наблюдается неадекватное представительство регионов). Для достижения этой цели необходимо увеличение числа депутатских мест с 450 до 600. Избираемой должна стать верхняя палата парламента, причем меняться состав Совета Федерации должен не одномоментно, а по принципу постепенной ротации, как это происходит в большинстве государств с двухпалатным парламентом. Наконец, президент и исполнительная власть должны быть полностью исключены из процесса формирования Центральной избирательной комиссии (ЦИК). «Это основные изменения, требующие пересмотра Конституции, остальное можно провести с помощью законов, в том числе конституционных», — подытожил Александр Кынев.

Под категорию «остального» попадают, например, такие новации. Необходимо лишить ЦИК функции «министерства выборов» и разрушить избирательную «вертикаль», региональные избиркомы должны формироваться региональными парламентами по представлению политических партий. Регистрация самих партий должна быть свободной, а процедура регистрации кандидатов на выборах должна быть одинаковой вне зависимости от того, представляет кандидат крупную партию или выдвигается независимо.

Изменить, а точнее, диверсифицировать необходимо региональные выборы. «У нас есть фетишизм по поводу унификации правил выборов в регионах, — полагает Александр Кынев. — Мне кажется, что, учитывая неоднородность ряда регионов, особенно на Северном Кавказе, республики в составе федерации должны иметь возможность формировать коллегиальные органы исполнительной власти и избирать руководителей из их состава».

Комментируя предложения президента Медведева по возвращению смешанной системы выборов в Госдуму, Александр Кынев отметил, что более адекватным ему представляется схема смешанно-связанных выборов, предложенных ассоциацией «Голос» (о ней на семинаре чуть позже рассказал Аркадий Любарев).

По словам Александра Кынева, даже нынешний текст Конституции позволяет организовать прямые выборы в Совет Федерации — представитель региональной исполнительной власти в таком случае избирается одновременно с губернатором, а представитель законодательной власти — одновременно с выборами в парламент.

Эксперту не кажется целесообразной идея введения президентского фильтра при выборах губернаторов. Фильтр в данном случае будет играть против самой федеральной власти, ведь он возлагает прямую ответственность за прохождение или непрохождение того или иного кандидата на президента.

Аркадий Любарев в своем выступлении предпочел говорить «в основном об избирательном законодательстве, потому что это важный и наиболее трудоемкий аспект политической реформы». «Не утихают споры о том, кто больше виноват в деградации наших выборов — то ли плохое законодательство, то ли неправильное его применение, — продолжил Аркадий Любарев. — Я думаю, что и то, и другое. Есть аспекты, где законодательство первично, но главный правоприменитель в этой сфере не суды, а избирательные комиссии, от состава которых очень многое зависит на выборах. Поэтому так важно изменить законы именно в части порядка формирования и деятельности избиркомов».

Точечными изменениями действующего избирательного законодательства в данном случае не обойтись, поэтому эксперты «Голоса» разработали проект целого кодекса. «Мы считаем, что Избирательный кодекс практически готов для внесения в Госдуму и надеемся, что в ближайшее время он поступит на рассмотрение депутатов, — сказал Аркадий Любарев. — Будет ли он принят — другой вопрос, здесь многое зависит от позиции гражданского общества».

Разработчик кодекса остановился на трех его важнейших новациях. Первая часть изменений касается формирования избирательных комиссий, этот механизм должен быть гибким, особенно на уровне участковых избиркомов, где «партии просто не смогут заполнить все вакансии своими представителями». Предложенный «Голосом» принцип выглядит так: две трети комиссии формируются политическими партиями, оставшаяся треть — представителями общественных организаций (на эти места в участковых комиссиях могут выдвигаться граждане также в индивидуальном порядке, занимая их по жребию).

Вторая группа новаций связана с выдвижением и регистрацией кандидатов на выборах. «Сейчас мы имеем очень тяжелую ситуацию, потому что избиркомы могут фильтровать кандидатов и отказывать им в регистрации по множеству формальных поводов», — заметил Аркадий Любарев. Вместо этого предлагается вернуть возможность регистрации по избирательному залогу. Сократить количество оснований для отказа в регистрации, количество поводов для «выбраковки» подписей и в целом упростить процедуру сбора подписей в поддержку кандидата.

Заседание научного семинара под руководством Евгения Ясина

Наконец, третья группа поправок реформирует систему выборов в Государственную думу. За основу эксперты предлагают взять смешанно-связанную систему, существующую в Германии, и адаптировать ее под российскую специфику. В этой системе, сочетающей выборы по мажоритарным округам с выборами по партийным спискам, места в парламенте сначала достаются победителям в одномандатных округах из числа самовыдвиженцев и представителей партий или блоков, не преодолевших входной барьер. Оставшиеся места распределяются пропорционально между партиями (блоками), преодолевшими этот барьер. Однако и при их распределении портфели сначала получают победители-одномандатники, и лишь затем кресла заполняют кандидаты, внесенные в партийный список. Такой подход, на взгляд Аркадия Любарева, позволит, с одной стороны, проходить в Думу ярким кандидатам-самовыдвиженцам, с другой — помешает какой-либо из партий получить сверхпредставительство за счет мажоритарной составляющей.

В роли дискутантов на семинаре выступили политолог, член Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека Дмитрий Орешкин и председатель правления Центра политических технологий, профессор кафедры сравнительной политологии ВШЭ Борис Макаренко.

«Почему этот кодекс нужен? — задался вопросом Дмитрий Орешкин. — Потому что понятно, что раньше или позже ситуация изменится, и тогда этот материал будет обсужден в Думе и с теми или иными поправками принят». Однако относительно ближайших перспектив Избирательного кодекса Дмитрий Орешкин высказался пессимистично: «Многие спрашивают, кто сейчас будет принимать кодекс. Ответ: никто не будет. Кодекс для нынешних властей неактуален». Впрочем, проблема, на взгляд политолога, заключается не столько в наличии законов, сколько в их применении, соотношении «законов писанных и реальных». Значительная часть законов на самом деле исполняется, но «только там, где это выгодно или не мешает власти».

«Сейчас очень модно говорить о пересмотре Конституции, она-де суперпрезидентская и вообще бог весть какая. Вы всерьез хотите сказать, что у нас сейчас суперпрезидент? — иронично заметил Дмитрий Орешкин. — Дело-то не в этом, а в торжестве неписанного закона «начальник всегда прав». Поэтому менять надо не столько Конституцию, сколько российский социум — и он начинает меняться. Для меня это самое интересное».

«Митинги, начавшиеся после выборов в Госдуму, — конкретный пример реальной жизни, — продолжил Дмитрий Орешкин. — Поэтому когда я слышу, что новые выборы по старым правилам бессмысленны, я понимаю, что это сказано в полемическом задоре. Понятно, что власть и общество находят какой-то баланс интересов. Наша задача — повышать уровень резистентности общества».

Борис Макаренко, в свою очередь, отметил, что он «с кодексом процентов на девяносто согласен, процентов на девять имеет частные возражения и по одному проценту — возражения резкие». По словам эксперта, «маразм вертикализации» достиг такой стадии, что любое изменение избирательного законодательства, от которого «зависит построение всей системы власти», будет позитивным шагом. При этом принятие кодекса он сравнил с покупкой дорогого пылесоса, на которую у общества не хватит денег, а у власти — желания. Куда реальнее, по мнению Бориса Макаренко, для расчистки избирательных завалов «подлатать старый веник». В этом смысле благом будет простое возвращение к процедуре и порядку выборов девяностых годов.

Проблемы нужно решать комплексно, будучи готовыми к тому, что «любую избирательную систему власть будет подстраивать под себя». Говоря о порядке выборов в Госдуму, Борис Макаренко отметил необходимость введения стимулов для создания избирательных блоков, устранения «паровозов» в партийных списках, которые «убивают любой стимул у остальных кандидатов от партии общаться с населением», а также расформирования федеральной части партийных списков. Резко отрицательно Борис Макаренко отнесся к идее пересмотра Конституции. «Ставить вопрос об изменении Конституции нельзя и даже вредно», — полагает он.

После выступления Бориса Макаренко к дискуссии присоединились другие участники семинара. Так, независимый эксперт Леонид Кириченко подверг проект Избирательного кодекса критике, указав, что в нем «замалчивается проблема фальсификаций». Директор Института правовых исследований ВШЭ Юрий Тихомиров предложил задуматься над тем, не приведет ли принятие нового избирательного законодательства в виде кодекса к еще большей централизации и ущемлению прав регионов и муниципалитетов. «В этом вопросе кодекс находит разумный компромисс», — возразил ему Александр Кынев. А Аркадий Любарев добавил, что кодекс «как раз защищает муниципальные образования от диктата региональной власти».

Уполномоченный по правам человека в Москве Александр Музыкантский, согласившись с важностью обсуждаемых поправок в избирательное законодательство, отметил, что любая попытка политической реформы будет безрезультатной, если не претерпит изменений российское социокультурное пространство.

«В нынешней ситуации важно избежать прямого противостояния, важно, чтобы шли какие-то переговоры, но чтобы одновременно власть все время чувствовала давление общества, — подвел итог семинара Евгений Ясин. — Пусть власть сейчас думает, что, стоит ей выиграть президентские выборы, так она сможет делать, что захочет. Нет! Должны быть заложены какие-то основы, чтобы все мы продолжали начатую работу и дальше. Господин Медведев обещал, что некоторые законы будут приняты еще в бытность его президентом. Нужно добиться, чтобы это действительно было так, предложив нашу редакцию тех статей, с которыми мы не согласны. Если будут приняты новые избирательные законы, мы получим основание для переизбрания Государственной думы, нынешний состав которой совершенно нелегитимен. Укрепление авторитета власти требует, чтобы такие выборы были проведены. Когда будет избрана новая Дума, мы сможем решать вопрос относительно новой Конституции и выборов президента. Я согласен с Лилией Шевцовой и Игорем Клямкиным, которые считают, что Конституция 1993 года дала достаточные основания для проведения рыночных реформ, но недостаточные для построения демократического государства — слишком много важных полномочий было отдано президенту. Нужно помнить, что у России семисотлетняя история самодержавия, но не нужно мириться с этим. Сейчас мы вновь оказались на том переломе, который пытались пройти в 1861 году, и работы нам предстоит еще очень много».

 

Олег Серегин, Новостная служба портала ВШЭ