Реформы Сперанского, НКО и трудности российского благотворителя

Некоммерческие организации (НКО) являются одной из важнейших составных частей формируемого в России гражданского общества. Но каковы правовые основы функционирования некоммерческого сектора? На этот вопрос попыталась дать ответ группа экспертов ГУ-ВШЭ.

Результаты этого исследования представил проректор ГУ-ВШЭ Борис Рудник во время работы секции №2, заседавшей в рамках Научной конференции "Фундаментальные исследования ГУ-ВШЭ в 2007 году", которая состоялась в Вышке 24 января.

Научно-исследовательская работа "Исследование правовых основ функционирования некоммерческого сектора", сказал, в частности, Борис Рудник, выполнена в целях разработки предложений по созданию благоприятных организационно-правовых условий реализации социально-значимых инициатив граждан и юридических лиц. В исследовании речь идет только о негосударственных некоммерческих организациях, или, как их иногда называют на Западе, "третьем секторе экономики".

На сегодня функционирование этих организаций регулируется Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом о некоммерческих организациях и Законом об отдельных видах НКО, которых наблюдается огромное количество, — это торгово-промышленные палаты, садово-огородные товарищества и.т.д. Регулируется их деятельность и Бюджетным кодексом Российской Федерации, и Налоговым кодексом РФ, который нередко подвергается, по словам проректора, "справедливой критике с нашей стороны". То есть налицо целый комплекс федеральных законодательных актов, которые регулируют деятельность отдельных видов НКО по различным аспектам.

В ходе исследования, отметил Борис Рудник, были выявлены и некоторые правовые проблемы функционирования НКО. Это, прежде всего, обилие форм в сочетании с проблемами в определении их состава, недостаточное правовое регулирование отношений между учредителями, членами некоммерческих организаций, лицами, оказывающими им поддержку, отсутствие понятия формы НКО, неразвитое правовое регулирование предпринимательской деятельности некоммерческих организаций, неэффективность механизмов контроля за деятельностью НКО.

Были опрошены одиннадцать экспертов, специализирующихся на правовых аспектах функционирования НКО, пять из которых отметили, что несовершенство законодательства в этой области "является одной из главных проблем". К их числу отнесено и отсутствие действенной поддержки некоммерческого сектора со стороны государства.

Говоря о формах НКО, проректор Вышки отметил, что в исследовании приведены характеристики, которые обычно используются при определении организационно-правовых форм организаций некоммерческого сектора. Это так называемые гражданско-правовые признаки. Были выявлены и предусмотренные законодательством 16 форм НКО. Эти формы были описаны через обозначенные в исследовании признаки.

Столь большое количество форм НКО и их схожесть во многом объясняется тем, что действующее законодательство не всегда четко "применяет термин "организационно-правовая форма". И даже в ГК РФ применяются такие термины, как "организационно-правовая форма некоммерческой организации", "форма некоммерческой организации". Это происходит, в частности, в связи с отсутствием нормативного определения термина организационно-правовой формы НКО. В результате работы "мы пришли к выводу, что нет необходимости различать эти термины". В итоге признаков форм НКО стало значительно меньше. Была сделана попытка на основе кластер-анализа оценить схожесть или расхождение в формах НКО. В таблице "Характеристика сходства форм НКО по выделенным признакам" видно, что многие формы весьма схожи. "Нам показалось, — отметил Рудник, — что такая работа полезна для того, чтобы обозреть имеющееся множество форм".

На основе анализа был сделан ряд предложений по совершенствованию законодательства. В частности, было предложено, по аналогии с коммерческим сектором,"типологическое упорядочение некоммерческих организаций". Было выделено четыре крупных группы организаций: некоммерческое товарищество, некоммерческая ассоциация, некоммерческая корпорация и некоммерческое учреждение.

Необходимо, подчеркнул Борис Рудник, совершенствование правового регулирования деятельности отдельных форм некоммерческих организаций. Особо важной представляется разработка закона о фондах. Попытка разработки такого закона предпринималась с середины 1990-х годов несколько раз, "но, к сожалению, эти попытки ни во что реальное не вылились". Но фонды остро нуждаются в таком правовом регулировании. "Я бы, — отметил в этой связи Борис Рудник, — сделал девизом фонда такой слоган: "Создателя фонда нет, а дело его живет", что наглядно видно на примере знаменитого Нобелевского фонда. Центральными вопросами в данном случае являются механизмы контроля за деятельностью фондов, механизмы управления ими. "Такой закон, как нам представляется, обязательно нужно разработать", — заметил проректор Вышки.

Он сообщил, что группа исследователей, опираясь на полученные результаты, выдвинула предложение о разработке законопроекта Федерального закона "О некоммерческом обществе", принятие которого способствовало бы созданию благоприятных условий для развития и функционирования структур некоммерческого сектора. Одно из требований, предъявляемых к некоммерческому обществу, состоит в том, чтобы в нем могли объединяться физические и юридические лица.

Важнейшим вопросом является совершенствование регулирования предпринимательской деятельности НКО. "Очень больным вопросом", по словам проректора ГУ-ВШЭ, является вопрос системы налогообложения некоммерческого сектора. Налоговое законодательство в России за последние 15 лет "развивалось по-разному". Сначала льготы, предоставлявшиеся некоммерческим организациям, постоянно нарастали. Но сами эти льготы "были довольно странными", они предоставлялись, например, в сфере культуре, предприятиям, организациям и учреждениям культурного профиля по чисто отраслевому принципу. "И никого при этом не волновало, коммерческие это организации или некоммерческие". Потом перешли к другим формам, и фактически все льготы, прежде всего, касавшиеся налогов на прибыль, были ликвидированы. В настоящее время некоммерческий сектор находится в этом смысле "в довольно ущербном положении".

В качестве примера Борис Рудник остановился на принятом недавно ФЗ "О целевом капитале", в подготовке которого активно участвовали многие некоммерческие организации, ожидавшие для себя некоторых предпочтений. А что же вышло в результате? Если взять целевой капитал (или, как его называют за рубежом, эндаумент, получаемый от благотворителя — прим. редактора), то льготы от этого капитала получают НКО, имеющие доход от оборота этого капитала, и специализированный фонд, который создается в случаях, когда благополучателем является госучреждение. А благотворитель, "будучи главной фигурой во всей системе благотворительной деятельности, никакими льготами на сегодня не пользуется", Конечно, при таком положении надеяться на то, что в России такая форма поддержки, как целевой капитал, будет развиваться успешно, не приходится.

Юрий Тихомиров

В ходе работы секции №2 состоялись также выступления профессора Вышки, заслуженного деятеля науки РФ Юрия Тихомирова по теме "Проблема правоприменения в современной России" и профессора кафедры конституционного и муниципального права Вышки Владимира Сивицкого, рассказавшего об исследовании "Принципы, стимулы, условия и методология систематизации законодательства в современных условиях". Чем было обусловлено появление этой работы? Дело в том, что имеющийся в настоящее время в Российской Федерации массив правовых актов имеет определенные пробелы и противоречия, другие дефекты, препятствующие нормальному правоприменению. И, несмотря на существенный рост объема нормативного регулирования в последние годы, его качество и системность не достигли уровня, который в условиях низкой культуры правоприменения позволил бы обеспечивать четкое действие права. Кроме того, сама конфигурация системы нормативных правовых актов в отдельных сферах также достаточно далека от идеала. "Это, в частности, — отметил ученый, — является фактором, негативно влияющим на инвестиционную привлекательность".

Сделав в этой связи ретроспективный анализ, Владимир Сивицкий подчеркнул, что широко известный в XIX веке Свод законов автора плана либеральных преобразований в России, графа Михаила Сперанского "привел к иллюзии видимости системности законодательства, и эта иллюзия дистимулировала разработку новых механизмов систематизации". Иными словами, создалось впечатление, что все в порядке, и где-то до 1860-х годов кодификация законов Сперанского являлась прогрессивным явлением. Но динамика развития законодательства в других странах после 1860-х годов в сочетании с внутриполитической ситуацией в России "препятствовала тому, чтобы те отрасли законодательства, которые были охвачены Сводом законов, изменялись в прогрессивном направлении". Фактически, как показывает российский исторический опыт, осуществление инкорпорации (Свода законов), формально упорядочивая законодательство, в определенной степени тормозит его дальнейшее развитие.

Представленная работа направлена на то, чтобы "не зацикливаться на некоем своде законов, а сформировать модель нормативно-правовых актов, подгоняя затем под эту модель всю действующую систему правовых актов".

В исследовании удалось рассмотреть систематизацию не как механизм закрепления достигнутого уровня развития законодательства, а как механизм его непрерывного совершенствования, в том числе содержательного.

Николай Вуколов

Фотографии Виктории Силаевой

Программа конференции

 

Ссылки:

• Впечатления директора Института развития образования ГУ-ВШЭ Ирины Абанкиной от конференции "Фундаментальные исследования ГУ-ВШЭ в 2007 г"
• Впечатления проректора Андрея Яковлева от конференции "Фундаментальные исследования ГУ-ВШЭ в 2007 г."