«Основной процедурой закупок должен быть конкурс»

© Zakupki.gov.ru

Госдума приняла правительственный законопроект о закупках, призванный упростить, ускорить и унифицировать закупочный процесс, а в дальнейшем — перевести его в электронную форму. О том, как изменится действующий закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», о доверии граждан к чиновникам и предложениях Вышки по реформе контрактной системы  рассказал первый проректор НИУ ВШЭ Александр Шамрин.

В 2014 году произошло кардинальное реформирование системы госзакупок, зачем понадобилось менять законодательство?

Правила регулирования госзакупок, определенные 94-ФЗ, стали тормозом эффективности удовлетворения государственных нужд. Причина в том, что «старый» закон был законом процедуры. Главное для госзаказчика было не закупка качественного товара или услуги, а формальное соблюдение процедуры закупки. В 2009 году рабочая группа экспертов НИУ ВШЭ разработала концепцию «нового» закона о госзакупках, в основу которой была положена идея регулирования всего закупочного цикла от планирования закупки до исполнения государственного контракта. При этом расширялся диапазон прав заказчиков, возрастал уровень открытости госзакупок, создавалась надежная информационная платформа, обеспечивающая весь процесс закупок для госнужд.

Александр Шамрин

© Высшая школа экономики

В чем была принципиальная разница?

Сама концепция закона строилась на другом идеологическом принципе. И если прежний вариант регулировал все, вплоть до цвета конвертов, в которых подают предложения, то мы решили исходить не из принципа недоверия заказчику (считалось, что такой подход помогает бороться с коррупцией), а наоборот. Поскольку как не прописывай требования, не детализируй правила закупок, недобросовестный чиновник найдет коррупционные лазейки, а качество закупки очевидно пострадает.

Вы говорите, что решили исходить из принципа доверия заказчику, как это должно было выглядеть?

У добросовестного заказчика должен быть максимально широкий выбор процедур, возможность вести конкурентные переговоры, проводить двухэтапные конкурсы, делать запросы предложений. Должна быть возможность изменять контракт в рамках гражданского права. Мы взяли за основу типовой закон о закупках товаров ЮНСИТРАЛ (United Nation Commission of International Trade Law — прим. ред.), на базе которого формировались практически все правила закупок развитых стран. На тот момент в России ничего подобного не было — доминировал аукцион, который в других странах используется очень редко и осторожно, только для закупок стандартных товаров и только на высококонкуретных рынках.

В ЮНСИТРАЛ черным по белому указано — основной способ закупок — конкурс, и именно этот принцип мы перенесли на российскую почву. Ведь аукцион, задуманный как инструмент конкуренции, исключающий субъективные критерии, давал обратный эффект: побеждал тот, кто даст минимальную цену без оглядки на качество. Это приводило к большому количеству несостоявшихся процедур, и потере доверия к системе закупок со стороны квалифицированных поставщиков.

Конкурс исключал коррупционную составляющую?

Идея была в том, чтобы в обмен на широкие полномочия для заказчиков ввести более жесткое регулирование на тех участках контрактной системы, которые характеризуются высоким риском коррупции. Например, мы предложили (и это предложение в отличие от многих других было реализовано) ввести ценовые ограничения: товар не может быть дороже определенной суммы. Например, чиновник не может использовать автомобиль или приобрести компьютер стоимостью выше определенного уровня. Так возникла система нормирования.

Предложенные меры доказали свою эффективность?

В большей степени да. В то же время нормирование затрагивает малую толику закупок для  нужд органов власти. Кроме того, сохраняется ключевая проблема малоэффективного расходования бюджетных средств — в ряде случаев (и исследования Высшей школы экономики это подтверждают) российское государство закупает дороже рынка. Рецепт решения этой проблемы состоит из двух частей. Первая — создание каталога товаров, работ и услуг. Концепция каталога разработана нами вместе с Тендерным комитетом города Москвы в 2018 году, ее суть — в том, чтобы добиться единообразия в описании предмета закупки, как это сделано в крупных торговых агрегаторах, таких как OZON или Яндекс Маркет. Вторая часть решения — создание Центра ценовой информации, который позволит в режиме реального времени сопоставлять стоимость закупаемых объектов. Например, в каталоге позиция «молоко» раскладывается на несколько ценообразующих характеристик: жирность, упаковка, литраж, и так далее, что позволяет проводить объективное ценовое сравнение.

Накопленная на базе каталога информация дает возможность быстро вычислять тех, кто недобросовестно покупает по завышенным ценам. Или помочь тем, кто действительно хочет правильно определить стоимость.

В настоящее время Министерство финансов активно создает общероссийский каталог, но проект по созданию центра ценовой информации, к сожалению, пока остается на бумаге.

Важно отметить, что еще одна причина завышения цен на закупках — ограниченные возможности заказчика по использованию своей переговорной силы.

А что мешает использовать переговорную позицию?

Сейчас роль заказчика — это роль оператора единой информационной системы в сфере закупок (zakupki.gov.ru). Главное, что закон требует от государственного закупщика — выполнять процедуру, то есть размещать планы-графики, обоснования цены, документацию о закупке и так далее — нажимать на клавиши в интерфейсе. А дальше, собственно, — «и трава не расти»: соблюдение процедуры предохраняет от ответственности за неэффективную закупку (приобретение продукции «выше рынка», покупку некачественных товаров и так далее).

Но роль закупщика должна быть другой — это, прежде всего, переговорщик, который нацелен на получение экономически выгодных предложений и выбор наилучшего из них

В нынешних условиях закон, во-первых, устанавливает прямой запрет на переговоры перед проведением процедуры торгов. Во-вторых, он стимулирует (а в ряде случаев — прямо заставляет) заказчика проводить аукционы, которые по своей сути не предусматривают никаких переговоров. Как, например, договариваются при закупке лекарственных средств в Ирландии? У них есть ценовые комиссии и конкурентные переговоры, на которых закупщики получают возможности продемонстрировать свое мастерство и добиться существенных ценовых скидок, в том числе и на олигопольных рынках. Никто не проводит аукционов, ведь они связаны с целым шлейфом неблагоприятных последствий: с возможностью не «попасть в рынок» по цене, с вероятностью недобросовестного выполнения государственного контракта, с риском сорвать закупку из-за того, что на нее никто не придет.

Но кто-то все-таки проводит предзакупочные переговоры?

Конечно. Это можно назвать термином «законопослушный нарушитель». Добросовестный заказчик вынужден нарушать нормы закона для того, чтобы закупка вообще состоялась. Он идет и разговаривает с рынком, уточняет техническое задание, диапазон возможных цен, пытается прогнозировать уровень конкуренции на торгах. То есть вступает в коммуникацию на свой страх и риск, повышая, таким образом, потенциальную эффективность расходования бюджетных средств.

Как на рынок госзакупок повлияла пандемия?

Мы видим, что, конечно, увеличились расходы по ряду товаров — это медицинские изделия, медикаменты. Но в этой ситуации правительство отреагировало оперативно, приняв необходимые меры по адаптации рынка к новым условиям. С нашей точки зрения, эти меры необходимо оставить и на постковидный период.

Госдума совсем недавно приняла большой пакет поправок в закон…

Да, и эти поправки довольно фундаментальные: во-первых, существенно сокращается количество способов торгов, во-вторых — протоколы с подведением итогов торгов не будут публиковаться на ЕИС (Единая информационная система в сфере закупок — прим. ред.).

Первая новация по нашим оценкам приведет к еще большему аукционному крену (и связанному с этим увеличением доли несостоявшихся торгов). Вторая ставит под вопрос существование института общественного контроля за закупками. Таким образом, законодательные новеллы ударят и по конкуренции, и по прозрачности, и принципу доверия к власти.

У Высшей школы экономики есть свои предложения по изменению законодательства в сфере закупок?

Да, как я уже говорил, эти предложения основаны на презумпции доверия к заказчику, принципах профессионализма заказчиков, управления конкуренцией, а не ее механистического увеличения, эффективности и результативности обеспечения государственных и муниципальных нужд, контроля результатов закупок, а не процедур.

Кроме того, мы считаем, что в основу регулирования необходимо положить аксиому неоднородности закупаемых товаров и услуг. Есть стандартные товары, к которым применимы аукционы. А есть доверительные блага — товары и услуги, качество которых можно проверить только после их использования. В чем риск допуска к торгам на аукционе любой компании? В том, что поставщик в итоге может предоставить некачественный товар или услугу. При этом он обойдет в конкурентной борьбе участников, которые, напротив, гарантируют качество.

С нашей точки зрения, необходимо запретить закупку товаров и услуг через аукцион по ряду доверительных товаров.

Константин Головщинский, заместитель директора Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ

Отметим, что в нашем про-аукционном законодательстве такой запрет действует. Например, услуги организации отдыха детей нельзя закупать на аукционе. Это изъятие возникло в законе после трагедии на Сямозере. Законодатель фактически признал, что отчасти именно аукцион как способ торгов привел к такого рода трагедии.

То есть прямая взаимосвязь между неэффективностью и аукционным креном?

Да, аукцион может убивать, как в случае трагедии на Сямозере, и наше недавнее исследование закупок лекарственных средств еще раз наглядно доказало право на такое утверждение.

Константин Головщинский

8 из 100 крупнейших электронных аукционов на поставку жизненно необходимых лекарственных препаратов в 2020 году были сорваны (в стоимостном выражении — 3,5% от суммы НМЦК). Результат: поставка 4,5 млн лекарственных препаратов суммарно задержана на 216 дней.

Для нас это иллюстрация эффекта непреднамеренных последствий («эффекта кобры») — правила, задуманные для повышения эффективности, на практике приводят к ее снижению.

Получается, контрактная система в нынешнем виде не позволяет ни заказчику, ни поставщику управлять рисками?

Конечно, и действуя строго по букве закона поставщик или заказчик вынуждены этот риск только накапливать. Еще раз подчеркну один из самых важных моментов — кардинально важно повысить гибкость контрактной системы: предоставить возможность внесения изменения в контракт, дать возможность естественных рыночных торговых переговоров поставщика и заказчика (это позволит учитывать специфику рынка и тем самым повысит конкуренцию), вносить технические правки в конкурсную документацию. Сейчас требование к формату заявки — крайне сложная в администрировании история, сделал техническую ошибку, не там поставил запятую — все, тебя снимают с дистанции. И вот этот подход, конечно, стоит менять.

В настоящее время идет широкая публичная дискуссия по этим вопросам, в которой эксперты НИУ ВШЭ принимают активное участие.