Эксперты ВШЭ проанализировали контрольно-надзорную деятельность в РФ
Антикризисные меры и объявление нового моратория на проведение проверок бизнеса позволили снизить число контрольно-надзорных мероприятий (КНМ) в 2022 году до исторического минимума. Положительную роль сыграли и новации Закона о контроле, благодаря которым в экспериментальном формате были использованы механизмы умного госконтроля. Однако говорить о решении всех задач пока рано, полагают авторы аналитического доклада «Контрольно-надзорная и разрешительная деятельность в РФ», подготовленного сотрудниками Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ совместно с РСПП.
Проверки бизнеса постепенно входят в нормативное русло, однако правоприменительная практика все еще нуждается в корректировке. Эксперты проанализировали статистику работы контрольно-надзорных органов за 2022 год и выделили наиболее значимые темы реформирования КНД: цифровая трансформация госконтроля, регуляторная гильотина, риск-ориентированный подход, контроль за отдельными сферами (труд, общепит, строительство и лесной фонд), а также применение закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» в арбитражных судах.
Количество КНМ в 2022 году, согласно докладу, уменьшилось на 17% по сравнению с пандемийным 2020 годом. Всего было проверено 178 тысяч компаний, или каждый 18-й работодатель (в 2020 году, для сравнения, таких компаний было 238 тысяч). Давление на бизнес удалось снизить не только благодаря введенному мораторию, но и благодаря активному внедрению положений федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».
Благодаря ряду новаций, в 2022 году КНД проводилась только на объектах высокого и чрезвычайно высокого риска и по фактам непосредственной угрозы причинения вреда или при появлении индикаторов риска. Авторы доклада подчеркивают, что перенос акцента с проведения КНД на профилактику рисков причинения вреда показал хорошие результаты, а значит, в будущем необходимо исключить возможность проведения КНД под наименованием профилактических визитов.
Ограничительные меры, принятые в 2022 году, стали самыми жесткими и свели интенсивность проверок к историческому минимуму, однако мораторий на их проведение так или иначе действует с 2016 года, говорится в докладе. Вопрос о закреплении моратория на постоянной основе еще обсуждается, однако, отмечают эксперты, не мораторий на проверки должен стать экстраординарным ответом на вызовы времени, а сама проверка для конкретного бизнеса должна быть крайней мерой.
В период кризисных событий наиболее остро проявилась проблема обособленного статуса административного расследования, обращают внимание эксперты. Сейчас при нарушении обязательных требований возбуждение дела об административном правонарушении возможно только после получения результатов КНМ. Однако на практике это правило не распространяется на административное расследование или трактуется так, что в итоге возбуждение административного дела возможно без проведения предварительных мероприятий. Необходимо, следуя разъяснению Верховного суда, скорректировать нормативные акты, чтобы исключить подмену КНМ административным расследованием, полагают авторы доклада.
Необходимо совершенствовать и систему обязательных требований, в частности применение соответствующего закона в арбитражных судах. Пока правоприменительная практика по регуляторной гильотине идет медленно и тяжело. Недостаточно просто закрепить ее механизмы и принципы законодательно, полагают эксперты. Нужна масштабная разъяснительная работа с инспекторским составом. Кроме того, есть разрозненность данных о проверяемых обязательных требованиях, перечень ведется довольно хаотично. Для решения этой проблемы необходимо ввести перечни проверяемых актов в соответствии с реестровой моделью в машиночитаемом виде. Соответствующий сервис можно организовать на базе Росреестра, полагают авторы доклада.
Профилактика рисков причинения вреда ценностям, которые охраняются законом, — еще одна задача. Ее решение позволяет надзорно-контрольной деятельности уйти от советского понимания надзорных функций как внутренних отношений в рамках одной большой «корпорации», где государственные органы играют роль начальников хозяйствующих субъектов, обращают внимание авторы доклада.
Несмотря на ощутимые результаты, реформу КНД необходимо продолжить. Авторы доклада указывают на необходимость модернизации обязательных требований, развитие риск-ориентированного подхода, создание полноценной системы учета случаев нанесения вреда по всем видам госконтроля, перехода к управлению на основании эффективности и полной имплементации показателей оценки в работу контрольно-надзорных органов.