«Удачные решения в сфере коррупции быстро устаревают»

© iStock

В Международный день борьбы с коррупцией, провозглашенный Генеральной Ассамблеей ООН в 2003 году, новостная служба портала поговорила с директором Антикоррупционного центра НИУ ВШЭ Алексеем Коновым об особенностях антикоррупционного регулирования в разных странах, необходимости учитывать национальный контекст, о Национальном плане противодействия коррупции на 2021–2024 годы и о новой стратегии США по противодействию коррупции, которая может серьезно изменить международный антикоррупционный ландшафт.

— Некоторое время назад мы говорили о новом Национальном плане противодействия коррупции на 2021–2024 годы. Тогда вы сказали, что это, по сути, ключевое событие этого года в антикоррупционной сфере.

— Если говорить о нормативном правовом регулировании, то да. Новый нацплан был принят позже, чем обычно, но зато он рассчитан на более длительный период, чем его предшественники, и, что более важно, предполагает подготовку предложений по совершенствованию некоторых ключевых разделов антикоррупционного законодательства. Например, впервые на уровне нацплана предполагается возможность внести коррективы в определение конфликта интересов — одного из системообразующих элементов антикоррупционного регулирования в любой стране.

— Зачем потребовалось пересматривать положения?

— Во-первых, нельзя с уверенностью говорить о том, что определение конфликта интересов и некоторые смежные нормы будут пересмотрены. Пока речь идет только о подготовке предложений. Хотя нам бы этого хотелось — мы неоднократно говорили о необходимости внесения изменений, в том числе в наших публикациях.

Алексей Конов

© Высшая школа экономики

Во-вторых, это в целом нормальный процесс: положение законодательства появляется, проходит испытание реальностью, накапливается правоприменительная практика, становятся понятными недостатки в формулировке или в целом в избранном подходе. После этого закон необходимо корректировать, начинается поиск вариантов. К тому же даже удачные решения в сфере противодействия коррупции быстро устаревают — противоборствующая сторона учится обходить расставленные ловушки.

— Насколько при разработке антикоррупционного законодательства Россия в принципе смотрит на опыт других стран и готова с ними сотрудничать?

— Зарубежные практики мы анализируем активно. На официальном уровне это происходит в рамках различных международных форматов: это и конференция, и рабочие группы государств — участников Конвенции ООН против коррупции, и GRECO, и антикоррупционные рабочие группы в G20 и АТЭС и т.д. На экспертном уровне мы тоже стараемся системно отслеживать решения, применяемые другими странами, — именно ради этого во многом был создан Антикоррупционный портал НИУ ВШЭ. Участвуем мы и в совместных проектах с зарубежными коллегами. Например, как раз сегодня УНП ООН официально выпустит международное исследование о коррупции в спорте, в котором принимали участие и эксперты Вышки.

Проблема в том, что общепринятые, удачно примененные в отдельных странах и рекомендуемые международными организациями меры далеко не всегда и не везде срабатывают.

Как бы банально это ни звучало, при планировании антикоррупционных реформ очень важно учитывать национальный контекст

Но вот учитывать его мы как раз пока не очень умеем, и внимание ему зачастую уделяется недостаточное.

— То есть подход к противодействию коррупции сильно зависит от социальной среды?

—  Да, сейчас эта тема широко обсуждается в мире применительно к африканским и среднеазиатским странам. В эти страны приехали международные эксперты, рассказали, как нужно бороться с коррупцией. На поверхности их рекомендации в существенной степени были учтены — появилось новое законодательство, антикоррупционные органы и т.д., но результат оказался совсем не тем, которого ожидали. И звучащее сейчас во многих обсуждениях разочарование связано еще и с тем, что реформы столкнулись с более глубинными социальными нормами и не смогли их преодолеть.

— Другими словами, сами люди не всегда готовы к новым мерам.

—  В том числе. Потому что помимо формальных, юридических норм есть и другие. Допустим, антикоррупционное законодательство запрещает служащему помогать родственнику, при этом вся остальная культура, напротив, считает это необходимым. Служащий оказывается в двусмысленном положении: с одной стороны, он не хочет нарушать закон и может разделять устремления борьбы с коррупцией, с другой — рискует оказаться в положении белой вороны, когда с ним перестанут общаться даже близкие родственники.

— Ну в России тоже многие не считают чем-то плохим помощь родным или подарки врачам.

— Да, это так. И одна из причин в том, что нередко коррупция применяется как лекарство от других социальных болезней, при этом побочные эффекты такого лекарства не всегда четко осознаются. Например, если тем же врачам систематически недоплачивают, они зачастую частично компенсируют это дополнительным, в том числе незаконным вознаграждением. За счет этого система здравоохранения продолжает функционировать.

Легче всего рубить сплеча, запрещая все подарки и прочие неформальные взаимодействия. Но, во-первых, нужно учитывать, что это может привести к затруднению реализации жизненно важных для общества функций. А во-вторых, это может быть не воспринято и не поддержано населением.

— Когда проблемой становятся даже цветы, воспринять это трудно…

— Как вы отметили, люди могут не считать благодарность взяткой. Если у вас вымогают подарок, вам это, конечно, не нравится. Но если человек приносит в благодарность цветы, а ему отвечают: «Нет, мы цветы взять не можем, нам запрещено антикоррупционным законодательством», — вы, скорее всего, назовете это абсурдом. Такие нормы будут встречать глухое сопротивление и, скорее всего, останутся в основном на бумаге.

Поэтому для антикоррупционного регулирования очень важно учитывать контекст и пытаться максимально затруднить серьезные нарушения, не выплеснув младенца вместе с водой и не остановив вообще все процессы.

— Среди важных международных событий этого года вы назвали представленную 6 декабря стратегию США по противодействию коррупции. Почему это важно?

— Если стратегия будет реализована, то может повлечь серьезные последствия для многих стран, в том числе для России. Этот документ содержит множество заслуживающих внимания элементов. Это и намерение США рейтинговать государства по тому, насколько хорошо они борются с коррупцией, и использовать этот рейтинг как основание для применения санкций; и планируемое увеличение финансирования зарубежных НКО и СМИ, ставящих своей целью борьбу с коррупцией; и более активная борьба с «помощниками» — различными организациями, способствующими совершению и сокрытию коррупционных правонарушений, а также отмыванию и дальнейшему использованию полученных преступных доходов; и особенно активизация экстратерриториального применения антикоррупционного законодательства.

— Что означает в данном случае экстратерриториальность?

— Речь идет о том, что при определенных условиях к ответственности за нарушение антикоррупционного законодательства США могут привлекаться граждане других стран и организации, не зарегистрированные и не ведущие бизнес на территории США.

Самым ярким примером такого законодательства является, наверное, FCPA — закон о коррупционных практиках за рубежом. Начиная с середины 2000-х годов к иностранным компаниям регулярно применялись санкции за его нарушение, иногда исчислявшиеся сотнями миллионов долларов

В связи с применением FCPA США неоднократно обвиняли в превращении антикоррупционного законодательства в средство экономической, а возможно, и геополитической борьбы.

— Но они все-таки решили продолжить?

— Да, и новая стратегия предусматривает не только продолжение активного применения FCPA, но и расширение экстратерриториального арсенала. В частности, предлагается привлекать к ответственности не только взяткодателей, но и иностранных взяткополучателей, то есть в том числе должностных лиц других государств. Такого никогда не было. Иностранных должностных лиц если изредка и привлекали к ответственности за получение взятки, то исподволь, используя, например, законодательство об отмывании.

Это очевидное наращивание давления, которого не стоит не замечать. Потому что вся стратегия — это, конечно, не документ для внутреннего пользования. В США никогда не было антикоррупционной стратегии, без нее спокойно обходились при проведении внутренних реформ. Принятый документ — это очевидный посыл вовне, и Россия — один из его адресатов.